«Вертикаль нулевых дополнена горизонталью двадцатых»

— Олег Германович, практически нет сомнений в результатах голосования по корректировкам в Конституцию. На ваш взгляд, чего следует ожидать дальше?

— Весь смысл и цель затеянной конституционной реформы состоят в реорганизации системы публичной власти. Если быть более точным, как говорит Павел Крашенинников (Депутат Госдумы от «Единой России», председатель комитета по госстроительству и законодательству, сопредседатель рабочей группы по подготовке изменений в Конституцию. — Ред.), — уточнение формы правления. Андрей Клишас, еще один сопредседатель рабочей группы, уверяет, что происходит «делегирование полномочий другим органам власти».

Мой анализ противоположный: то, что происходит сейчас, — еще большая концентрация верховной власти в руках президента РФ и его администрации. Более 20 новых полномочий прописаны в 4 главе Конституции «Президент РФ». Мы видим, что в поправках прописывается разделение власти в РФ по горизонтали, наряду с уже фактически недействующим положением о разграничении полномочий по вертикали. Да, о федерализме мы недавно вспоминали… В условиях пандемии. Но по факту никакого федерализма в России уже давно нет. Федеративные договоры, подписанные в конце марта 1992 года, были консенсусным решением, и, вошедшие в 3 главу Конституции, уже не действуют. Фактически у нас сейчас выстроена настолько жесткая вертикаль власти, что о федерализме речи уже не идет. С новыми поправками в Конституцию вертикаль нулевых дополнена горизонталью двадцатых. Это осознанное концептуальное решение, и это самое важное, что сейчас происходит. Разделение властей мешает, федерализм мешает — удобнее руководить концентрированной монолитной властью. Но мне кажется, что это ошибочное решение. Власть, распределенная и по вертикали, и по горизонтали системой сдержек и противовесов, для того и была придумана мировой историей, культурой, опытом конституционализма, что она предотвращает сверхконцентрацию и монополизацию управления государством.

Вот один из примеров. Счетная палата РФ является важнейшим органом парламентского контроля за принятием бюджета, за расходованием бюджетных средств. Конституционная комиссия, ответственным секретарем которой я являлся в 1992 году, изначально предлагала, что палату создает парламент и она должна быть независима от органов исполнительной власти. Но первый президент России Борис Ельцин в сентябре 1993 года не только упразднил Верховный совет и Конституционный суд, но и прописал в принятой декабре Конституции, что «Совет Федерации и Госдума формируют Счетную палату». При этом в статье пропало положение, что палата независима от органов исполнительной власти. Вместо него появилась запись, что «полномочия и функции палаты определяются федеральным законом». В самом законе уже было определено что «Госдума и Совет Федерации формируют по половине аудиторов по представлению президента РФ».

Конституционная реформа 2020 года возвела эту норму федерального закона в положение Конституции. Получается, что президент РФ по 83 статье осуществляет общее руководство правительством, при этом он же предлагает аудиторов, которые будут контролировать исполнение правительством бюджета и расход бюджетных средств. Это конкретный пример того, что такое «уточненная форма правления»: контроль президента распространился на все ветви и органы власти.

Кстати, в прежней Конституции были 65 отсылок к федеральным законом, а в нынешней — 99. А законами, как мы видим, происходит бесконечное делегирование полномочий президенту РФ…

В целом, я бы сказал, власть сделала концептуальный выбор в пользу «Конституции мобилизации». Но, мне кажется, это хорошо в чрезвычайном или военном положении. У нас только что была пандемия (в Новосибирске она продолжается), мы все жили и работали в формате повышенной готовности, при этом чрезвычайное или военное положение в стране так и не было объявлено. На мой взгляд, пандемия четко показала, что власть работает неэффективно. Сплошь и рядом наблюдалось нарушение прав и свобод граждан и бизнеса, беззаконные действия, бесконечные нарушения Конституции. Если в таких условиях формируется «Конституция мобилизации», которая нарушается даже в условиях повышенной готовности, то правильный ли это путь?

Последние 20 с лишним лет показали, что, наверное, не зря мы в свое время подготовили концепцию конституционного строя, основанную на верховенстве прав и свобод человека, разделении ветвей власти, федерализме, правовом государстве, чтобы раскрепостить силы, прежде всего, гражданского общества, государства для человека и общества. «Конституция мобилизации» основана на модели «государство для государства», и это концептуальный выбор, к сожалению.

Так что, говоря о будущем, я бы сказал, что конституционная реформа 2020 года открывает эпоху довольно глубокого конституционального кризиса: общество будет жить само по себе, Конституция сама по себе. Сверхконцентрированная госвласть и гражданское общество будут по разные стороны жизни.

— В чем, на ваш взгляд, это будет выражаться?

— Во все более возрастающей имитационности Конституции РФ — и это очень опасно. Статьи 15, 18 и 55 имеют прямое действие (права и свободы человека), но этого нет в жизни. Суды принимают решения, не пользуясь Конституцией, неправомерно отвергают те или иные законы. А приоритетное решение первого лица, которое касается любых вопросов, называется монархической формой правления.

— Означает ли это, что можно ожидать активизации протестов со стороны гражданского общества?

— Думаю, сейчас мы видим культурную революцию снизу. Не замечать ее уже невозможно. Пока мы говорим о культурном разрыве и конфликте между поколениями, а сейчас он будет концентрироваться вокруг Конституции. Новое поколение, как правило, эти изменения не принимает и не понимает, ему претит патернализм, общество нуждается в общении, свободе и справедливости. Формируются разные институты гражданского общества, некоммерческие организации, которые нуждаются в независимом финансировании различных городских инициатив. Его может дать независимый малый и средний бизнес, но сейчас он сознательно разоряется, делается зависимым. В пандемию его просто прихлопнули — как муху мухобойкой. Несмотря на все обещания правительства, большинство людей не получало никакой поддержки. Ее получали отобранные отрасли, свои — те, которые находятся в руках олигархата и госкорпораций.

Опорой и развитием власти в правовом государстве может быть только образованный средний класс, для которого важны свободная инициатива, труд и предпринимательство. Он занимается самобразованием, бизнесом, выделяет гранты различным НКО, которым не нужно клянчить финансирование у государства, покупает собственность и недвижимость, в том числе за рубежом и т.д. Многие бизнесмены в России сегодня уже боятся поддерживать некоторые общественные инициативы, так как видят, что такая практика может привести к тому, что их просто выдавят за рубеж.

— Вы сказали, что сверхконцентрация плохо показала себя в ситуации пандемии. Это сказалось на скорости принятия решений на местах?

— Не только. Как я уже говорил, во время пандемии в центре вспомнили о федерализме и во многом спустили полномочия по принятию решений в субъекты федерации. Но при этом за предыдущие десятилетия, с начала 2000- х годов, этот федерализм фактически прихлопнули, перевели всю систему финансирования на то, чтобы сначала собрать у регионов львиную долю финансирования, а потом субвенциями и дотациями дозировать отдельные субъекты федерации. В итоге какие-то регионы получают это финансирование гораздо больше, чем другие.

На мой взгляд, как раз нехватка механизмов работающей прямой и обратной связи между центром и регионами сказалась на том, что полномочия в пандемию дали, а нормальных работающих инструментов государственного финансирования не оказалось. Во-вторых, за прошедшие годы федералы отбили у субъектов вкус к любой инициативе. Региональные власти действуют с оглядкой: «А что скажет самый высокий начальник?», боятся любой несогласованной инициативы. А сколько занимает согласование инициатив 85 субъектов федерации? Это привело к тому, что разумные решения оказались нереализуемы.

Кстати, в соответствии с Конституцией, защита прав и свобод находится в совместном ведении РФ и субъекта федерации (ст. 72 пункт В, часть 1). В последних поправках в Конституцию в исключительное ведение добавили 8 полномочий, а в совместное только 2. Это еще один маленьких штрих в укрепление вертикали власти.

— Но в поправках появились и положения, касающиеся гражданского общества…

— Ну да, 3 главу разбавили огромным количеством положений о гражданском обществе. Это хорошие положения. Мы говорили о необходимости их включения в Конституцию России еще в начале 90-х годов. К 2013 году, двадцатилетию Конституции, мы подготовили 3 главы, в том числе «Гражданское общество». Вот из нашего перечня разработчики нынешних поправок и позаимствовали положения о гражданском обществе —довольно произвольно — и поместили их в главу о федерализме. Если учесть, что глава «Федеративное устройство» отражает содержание федеративных договоров, то такой микс просто разжижает ее содержание идеологическими нормами и нормами о гражданском обществе. На мой взгляд, это нарушает стройность текста Конституции, но бог с ним.

Гораздо более существенно, что эти важные программные нормы не содержат механизмов реализации, то есть совершенно декларативны. Но самое обидное, что они стали завесой, операцией прикрытия основного решения по дальнейшей концентрации власти. Опять гражданское общество использовали. Поэтому когда известные люди, артисты выступают за Конституцию, апеллируя к культуре, семье… Это грустно — их тоже используют.

Кстати, в статье 64.8, части 5 прописаны гарантии, актуальные для научных институтов. В частности, что «Российская академия наук автономна, является самоуправляемым общественным объединением ученых, наделяется публично значимыми функциями по управлению научной деятельностью, а также необходимым для этого имуществом и финансируется из федерального бюджета». Насколько это положение соблюдается, думаю, новосибирцам и ученым Академгородка объяснять не нужно.

— В регионах каких изменений следует ожидать после принятия корректировок в Конституцию?

— Трудно предвидеть, как будет работать механизм связи центра с регионами в новой системе, но одна хорошая норма, на мой взгляд, в поправках в Конституцию все-таки есть — это норма о Госсовете. Скорее всего, именно этот институт будет являться механизмом координации работы между правительством РФ и субъектами. Многие считали, что это будет конспирологическая структура —  «теплое место для Назарбаева и Путина». Нет, все гораздо прозаичнее. Госсовет уже сегодня играет роль координатора, а при реализации нацпроектов он станет структурой, регулирующей взаимодействие правительства РФ и субъектов при их исполнении. Кстати, мы также предлагали создать Госсовет еще в 1994 году. Но нас не включили в рабочую группу по поправкам в Конституцию 2020 года. Впрочем, все наши труды внимательно прочитали и многим воспользовались.

— Какова вероятность, что регионам оставят полномочия и финансовые инструменты, переданные им во время пандемии? Останутся ли те меры поддержки бизнеса, которые были приняты во время карантина?

— Пандемия стала хорошим примером того, как должны приниматься решения. На федеральном уровне очень активную роль во время карантина играл уполномоченный по правам предпринимателей. Как сопредседатель экспертного совета при московском бизнес-омбудсмене Татьяне Минеевой могу сказать, что у нее была сверхактивная позиция: постоянные инициативы, сбор предложений от бизнеса, подготовка писем для федерального уполномоченного, правительства Москвы и федерального правительства. Это те ростки нового механизма решений, которые уже давно укоренились в Евросоюзе.

В Еврокомиссии около 20 тысяч чиновников, которые управляют союзом, где проживают 0,5 млрд человек. Все решения, которые они согласовывают на основе договоров о ЕС, принимаются на основе механизма учета и координации интересов. Многочисленные некоммерческие организации, представляющие регионы, различные терсообщества, сообщества потребителей, производителей, женщин и т.д. выдвигают инициативы, принимают участие в их обсуждении. Для сравнения: в России на 140 млн жителей сегодня около 5 млн госслужащих. Я был членом совета при Минкультуры РФ. Это формальный орган, который ни на что не влияет. Многие мои друзья, входящие в экспертные советы федеральных министерств, также говорят, что это просто дымовая завеса. В ЕС 20 тысяч госслужащих выслушивают, помогают общественным объединениям, а не решают за них, что делать, как наше начальство.

— В Новосибирской области очень активно работали в этом направлении деловые сообщества: «Опора России», МАРП, отраслевые ассоциации…

— Жизнь заставила запустить этот механизм принятия решений — снизу вверх, решений, основанных на постоянном диалоге с гражданским сообществом. Мы, депутаты 90-х годов, недавно принимали открытое обращение, опубликованное на «Эхе Москвы». Там есть специальные предложения о запуске новых механизмов принятия решений, основанных на постоянном диалоге с гражданским обществом. Они могут сдвинуть дело с мертвой точки. Но, к сожалению, эти механизмы немного не бьются с политикой по концентрации власти наверху. Мы предлагаем иной тип выстраивания отношений между властью и гражданским обществом, и эта практика совершенно перпендикулярна конституционной реформе 2020 года, которая обеспечивает сверхконцентрацию власти по вертикали. А гражданское общество боятся потому, что оно может начать финансировать независимых политиков. И уже не администрация станет определять, кто победит на выборах, а независимые бизнесы и бизнес-ассоциации. Вот в чем проблема.

— Как, на ваш взгляд, сложившаяся ситуация с пандемией, с поправками в Конституцию может сказаться на результатах выборов, которые в сентябре пройдут в Новосибирске и в других регионах страны?

— Свободные выборы — эта та альтернатива, о которой сейчас нужно говорить. У нас в 3 статье Конституции есть словосочетание «свободные выборы», но вы не найдете больше ни одной гарантии в тексте Конституции, которые касаются выборов.

Когда принималась Конституция 1992 года, Борис Ельцин боролся со съездами, и все касающееся выборов, представительных органов власти тогда было табуировано. Именно поэтому мы говорили, что конституционная реформа должна снять эти запреты. Наша инициативная группа к двадцатилетию Конституции подготовила главу «Свободные выборы». Серьезный пробел нынешней конституционной реформы в том, что ее авторы не пошли на то, чтобы затронуть хотя бы одну гарантию свободных выборов, потому что они их боятся.

На мой взгляд, свободные выборы нужно поддерживать, потому что это единственная альтернатива революции. Протест нарастает, и он может принять очень радикальные формы. Пандемия и конституционная реформа наложились друг на друга. Сентябрьские выборы 2020 года — это важная стадия, которая может показать очень интересные результаты.

Что касается выборов в Госдуму, не исключено, что они пройдут в декабре 2020 года. Думаю, это преждевременно. У нас сложилась искусственная партийная система, огромное количество нанопартий, идет распыление групп интересов, политического спектра для манипуляции с голосами. Я иронизирую, но каждый из 45 членов рабочей группы по поправкам в Конституцию достоин создания своей партии. Но если серьезно, то это все манипуляции. Сегодня в России нет самого главного — возможности независимого финансирования политической деятельности, предвыборной агитации, людей выдавливают за границу, отнимают бизнес на основании участия в той или иной форме поддержки независимой политической деятельности. Так что сегодня досрочные выборы в Госдуму будут фикцией. Не знаю, что будет на выборах в сентябре, но не исключаю, что, когда начнутся протесты по итогам голосования, на нас нахлынет вторая волна пандемии — где-нибудь до середины января. На мой взгляд, коронавирусная инфекция сегодня используется как удобный механизм управления гражданским обществом.

Свободные выборы были и будут единственной альтернативой. Нужно добиваться гарантий их проведения. Так что главным итогом конституционной реформы 2020 года будет работа над исправлением допущенных в ней ошибок и пробелов. Речь идет о фактическом устранении принципа разделения властей, о свободных выборах, о гражданском сообществе и т.д.