Мэрия Новосибирска опасается ограничения полномочий

Сегодня в первом чтении в Госдуме планируется рассмотрение законопроекта, направленного на совершенствование публичной власти в РФ. Он был внесен в нижнюю палату парламента в конце сентября Павлом Крашенинниковым. В Новосибирской области при региональном парламенте создана рабочая группа, где прорабатываются поправки к этому нормативному акту. Свои корректировки намерен внести и горсовет Новосибирска. Однако, судя по обсуждению на заседании комиссии по муниципальному самоуправлению, позиции представителей законодательной и исполнительной власти, а также экспертов в отношении этого закона не совпадают.

В частности, министр юстиции Новосибирской области Наталья Омелехина заявила, что серьезных изменений новый закон не предусматривает, он систематизирует положения 131-ФЗ и Конституции РФ. Заместитель мэра Новосибирска Артем Скатов (КПРФ), напротив, уверен, что законопроект концептуально по-иному определяет полномочия органов госвласти субъектов федерации и местного самоуправления (МСУ).

— В 44 статье законопроекта без конкретизации, путем перечисления изложены полномочия, затрагивающие разные сферы правоотношений по предметам совместного ведения. Например, охраны и использования недр, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе в области производства и потребления и т. д. Эти различия подходов в изложении полномочий могут привести к неоднозначности толкования правоприменителями и контрольно-надзорными органами, — говорит Скатов. — Так, указано, что органы госвласти осуществляют полномочия в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности. Но в действующей редакции 184-ФЗ содержится конкретный перечень полномочий органов госвласти в этой сфере. По новому законопроекту дополнительные полномочия у госвласти субъекта федерации появляются в сфере физкультуры и спорта, в сфере ритуальных услуг и содержания мест захоронения и т. д. При этом установлено, что по всем перечисленным сферам органы госвласти субъекта имеют право принимать законы и иные нормативные акты, а также госпрограммы. Ряд проектируемых предметов ведения органов госвласти дублирует вопросы, подведомственные органам местного самоуправления. Это самый принципиальный момент. Например, в соответствии с законопроектом к госвласти субъекта федерации отнесена организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения. Но в соответствии с ФЗ-131 организация этих услуг в границах поселения муниципального округа отнесена к вопросам местного значения поселения. Аналогичная правовая коллизия может возникнуть в отношении других сфер. Таким образом субъекты РФ могут реализовать свои полномочия по вопросам, входящим в определенную сферу в объеме, установленном федеральным законом. Однако органы МСУ также осуществляют полномочия в указанных сферах, то по факту разграничение полномочий отсутствует.  Это будет способствовать не только возникновению сложностей в правоприменении, но и неопределенности в разграничении полномочий и проблемам с их реализации.

Скатов предложил в поправках от Новосибирской области уточнить в 44 статье формулировки полномочий органов госвласти субъектов федерации и их пересечение с вопросами местного значения.

Депутат горсовета Новосибирска, директор МУП «Похоронный дом «ИМИ» Сергей Бондаренко («Единая Россия») парировал, что большая часть полномочий в сфере физкультуры и спорта, ритуальных услуг уже сейчас находится в ведении области.

— Многие объекты спорта находятся в собственности области, по многим из тех, которые принадлежат муниципалитету, мы решаем вопрос об их продаже, так как недостаточно средств на их содержание и развитие. Что касается ритуальной сферы, то регистрация смерти находится в полномочиях ЗАГС, криминалистическая лаборатория, здравоохранение — все в области. У нас в городе сегодня нет резерва на расширение кладбищ — землю мы можем найти только в области. Из двух крематориев один находится в области. И такая ситуация не только в Новосибирске, а по всей стране, — добавил он, также рекомендовав коллегам более внимательно изучить новый законопроект в части полномочий.

По оценке проректора по научной работе и дополнительному образованию НГУЭУ Андрея Макарцева, законопроект дает возможность вывести взаимоотношения местного самоуправления (МСУ) и госвласти субъекта федерации на новый уровень, урегулировать отношения, которые сегодня регулируются двумя законами.

— В законопроекте прописано, что органы госвласти субъектов федерации могут принимать нормативные акты и законы, если на это нет запрета в ином федеральном законе. На законодательном уровне устанавливается совместная компетенция органов МСУ и госвласти субъектов федерации. Ее нужно будет определять на основе взаимодействия, — говорит Макарцев. — С одной стороны, можно говорить, что это сужение полномочий МСУ. С другой стороны, очевидно, что законодательство идет по пути выстраивания единой системы публичной власти. Сам законодатель направляет деятельность органов МСУ и госвласти субъектов федерации на взаимодействие, на выработку оптимальной для каждого конкретного региона модели правового регулирования.

Эксперты также обратили внимание на новации в статье 60: закрепление возможности осуществления публичной власти на федеральных территориях и на территориях административных центров, столиц субъектов федерации. В частности, на то, что особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ на территориях административных центров (столиц) в федеральных территориях могут устанавливаться федеральным законом.

— После принятия законопроекта не исключено появление нового вида муниципального образования — административного центра столиц субъектов федерации. Есть риск, что органы МСУ в административном центре могут превратиться в органы МСУ городов федерального значения, которые не обладают реальными полномочиями, а все вопросы решаются органами госвласти города федерального значения, — отметил один из участников дискуссии. — С одной стороны, законодатель пытается развить принцип единства публичной власти. С другой — возникает вопрос о сохранении местного самоуправления на территориях.

Вице-спикер регионального парламента Новосибирской области (КПРФ) Владимир Карпов заявил, что, в отличии от других участников дискуссии, у него нет такого благостного настроения в связи с рассмотрением закона о публичных органах власти. По его словам, разработка этого нормативного акта является кардинальной реформой и может быть сравнима с принятием Конституции 1993 года.

— В законопроекте появляется норма о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ — это не только должностное лицо субъекта, но и Российской Федерации. При этом исчезает норма отзыва высшего должностного лица избирателями субъекта, то есть оно выводится из-под этой санкции. Это серьезная зависимость высшего должностного лица. Он теперь в первую очередь будет себя считать должным лицом субъекта или России? Думаю, что для большинства высших должностных лиц субъектов ответ очевиден — России. Но это напрямую влияет на основные нормы действующей Конституции, — говорит политик. — Россия — федеративное государство. Если субъекты РФ в лице высших должностных лиц включаются в центр, то под вопрос ставится коренная, важная, основополагающая норма действующей Конституции. Это очень серьезно! Причем проводится это очень интересным способом. Изменения в Конституцию принимались всенародным голосованием, а здесь ничего такого нет.

По этой позиции, по словам Карпова, региональные и муниципальные политики должны незамедлительно сформулировать предложения.

Он также обратил внимание на новацию о городах федерального значения и столичных городах.

— Мы не можем спрогнозировать, какими будут специальные законы, которые пойдут после изменения ФЗ-184 и ФЗ-131. Учитывая общую тенденцию, которая уже вылилась по отношению центра к субъектам РФ, она отзовется серьезным подчинением главных городов и органов МСУ субъектам. Причем способы подчинения уже прописаны, — говорит Владимир Карпов. — Принимать это без обсуждения? Эту норму вообще нужно убирать из предложенного законопроекта! Извините, если мы принимаем его с этой нормой, потом нам так же, как с изменениями в Конституции, скажут: «Ребята, но вы же все приняли, а теперь мы, в соответствии с этим принятым, разрабатываем законопроект». И мы будем явочным проектом обречены на его принятие. Этого нельзя допустить. На предложении об отмене этой статьи субъекты РФ просто обязаны настаивать, чтобы показать: мы не воспринимаем такое изменение местного самоуправления в РФ.

Карпов также предупредил, что будет много проблем, если в законопроекте останется список ограничений, прописанный в отношении депутатов (ст. 19).

— Депутаты субъектового парламента и сегодня являются должностными лицами, подают декларации. Но в контексте других статьей законопроекта, с ужесточением вертикали ситуация кардинально изменится. Это будет уже другая политическая и юридическая история. Из кого будут формироваться субъектовые парламенты при таких очень серьезных ограничениях, которые касаются бизнеса, счетов и т. д? Это очень серьезно, — уверен вице-спикер регионального парламента.

12 ноября рабочая группа в региональном парламенте Новосибирской области, которую возглавляет первый вице-спикер Андрей Панферов, планирует свести все полученные поправки к законопроекту, чтобы отправить их депутатам Госдумы от Новосибирской области. Как отметили участники заседания, поправки в законопроект необходимо внести в ближайшее время, чтобы попасть между первым и вторым чтением.

— После принятия изменений в Конституцию РФ и появления нормы об органах публичной власти все субъекты федерации сидели и ждали: а что же это будет такое. Практика показала, что это сидение и ожидание без четкого формулирования своей позиции приводят к значительной утрате полномочий и статуса субъекта РФ, местного самоуправления, — заявил Владимир Карпов. — Сидеть и ждать нельзя. Нужно формулировать позицию и незамедлительно направлять ее в Госдуму. Обсуждение между первым и вторым чтением пройдет быстро. Если мы вовремя не вручим наши предложения депутатам Госдумы, до того, как они выработают свою позицию, они уже не будут восприняты.